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　　目前，一些资本主义国家实行的公务员制度，（也称文官制度），是指国家对公职人员的考试、任用、考核、监督、升降、薪资、奖惩、退休、免职等人事管理制度。这种制度的建立，对于维护资本主义国家的统治，发挥了无可置疑的的积极作用，已被许多国家所采用。
　　一、公务员制度的由来。公务员制度，作为一种上层建筑，是由资本主义国家的经济基础所决定的。早在十七世纪后期，英国资产阶级革命胜利后，随着社会形态的的根本性转化，国家统治的决策权也由国王转移到了议会。在这种崭新的社会制度下，各政党对于国家公务员的任用，竞争相当激烈。执政党利用国会绝对优势的条件，在国家公务员任免事项上任人唯亲的现象相当严重，妨碍了英国资本主义政治、经济、社会、文化的发展。为此，英国经过200多年的改革，到十九世纪后期才建立了比较稳定、公正、高效的公务员制度。美国的公务员制度也同样走过了曲折的道路。1829年，美国第七任总统杰克逊主张：“服官者属于选举的胜利者”。他认为，这样不仅符合民意，而且能够最大限度的发挥执政党的作用。但实践证明，其结果适得其反，弊端百出，主要表现：一是任用公务员不问学历、能力、年龄、经济状况等情形，有些公务员由于知识、品行、健康方面的不足，不能适应岗位工作的需求；二是公务员利用在政府的特殊地位，以权谋私现象严重；三是每经过一次总统选举，便发生一次风暴式的人事变化。由于新任公务员对工作不熟悉，行政管理效能低下，直接影响到美国的社会稳定和经济发展。为此，美国国会于1883年制定了公务员法，建立了脱离政党的联邦公务员制度，确立了考试选拔人才的“功绩制度”。
　　英美公务员制度的经验教训，对西方资本主义国家公务员制度的形成、完善，起到了一定的促进作用。
　　二、公务员等级。西方资本主义国家对公务员的称谓各不相同，英国叫“文职公务人员”，法国、联邦德国、日本叫“公务员”，美国叫“文官”或“职业文官”或“政府雇员”。尽管称谓不同，但都是根据录用时的知识水平、业务能力、任职性质和重要程度分为若干等级。
　　英国的文职公务人员分“政务官”和“事务官”两大类。政务官负责政策的制定，这些人通常是执政党的领导人物，通过政党选举的成败而任免。事务官负责政策的执行，他们则是通过考试量才录用，不受政党选举的影响，职业比较稳定。事务官分为行政、执行、事务、勤杂四级。行政级是一些学识丰富、能力较强的高级行政管理人员，是政府制定政策的参谋助手。此类文职公务人员一般都是名牌大学毕业，并取得较高学位的优等生，是国家通过考试择优录用的高级人才。进入行政级之后，晋升较快，经过十二年左右的时间，有的就当上了国家副部长。执行级一般受过高等教育或者高级中等教育的优等生，他们不与大臣发生直接联系，担任承上启下的中级职务。事务级一般是具有高中以上文化程度，主要担任文书，助理、档案、会计等日常工作。勤杂级主要是一些担任辅助性事务工作的人员。
　　美国的文官分为四大类，即：高级管理人员，专业技术人员，行政人员，职员和办公室工作人员。
　　法国的公务员也分为四类：第一类是受过高等教育，担任领导职务或高级职务者；第二类是具有高等或者中等文化程度，属于一般政策执行者；第三类是具有中学文化程度，从事打字，速记，邮递等事务工作；第四类是受过初级文化教育的勤杂人员。
　　联邦德国的公务员与日本相似，都是分为两大类：一类是特别职位公务员。如内阁总理、国务委员、部长等，是属于不适用联邦公务员法的高级官员；另一类是一般职务公务员，按照联邦公务员法进行选拔任免。
　　三、西方公务员制度的几个主要特点。西方资本主义国家的公务员制度从19世纪50年代开始建立，至今已有２00多年。经过长期历史性的改革，逐渐形成了对公务员的考试、录用、考核、奖惩、待遇、培训、晋升、调动、辞退、退休以及分类管理等一套比较完善的法律制度。其主要特点是：
　　1、公务员是经过公开考试择优录用的、长期任职的政府文职公务人员，不与内阁共进退。公务员不包括政党官员、议会官员和法官、检察官，也不包括总统任命的内阁成员，更不包括军事人员。
　　2、通过考试择优录用。英国枢密院在1870年就明令规定：“凡未经考试并持有文官事务委员会颁发的资格证书者一律不得从事任何行政官职”。二百多年来，英国一直沿用这一规定，对职业文官进行严格的录用考试。
　　美国的文官制度受英国的影响，但又有自己的特点。强调“机会均等”，任何人都有在任何行业显示其才能的机会，政府的一切职位均向社会开放。美国的所谓“功绩制度”主要表现是：第一，录用各类文官的考试，没有学历、年龄的严格限制；第二，社会上各阶级和各阶层都有应考竞争的机会和权利；第三，考试的内容，仅限于职务上所需要的特殊专门知识。
　　日本明治维新以后，先后颁发了《文官任用令》和《文官考试规则》等法律，规定“任用须经考试合格”。战后，通过法律程序制定相关法律，使日本公务员考试、择优录用制度得到了进一步的规范和完善。
　　3、公务员的待遇。西方国家公务员的工资是根据其职务行为的复杂性、困难程度、责任大小、劳动强度、工作环境等因素确定的。公务员的工资分等级而定，除工资以外，还有奖金和各种津贴。低等公务员的工资一般相等或者略高于同等情形的私营企业职员；高级公务员的工资则低于同等情形的私营企业职员。工资虽低，但是工作有保障，其他待遇优厚，所以高级公务员职位仍然有相当的吸引力。西方国家公务员除享受法定节假日外，还可以根据服务年限享有带薪休假待遇。此外，还享有国家法律规定的由国家支付保险、医疗、退休等一些福利。由国家财政支付、并根据ＧＤＰ增长比例为依据增加公务员退休金的国家并不少见。我国《公务员法》制定时充分吸收了大陆法系和英美法系的一些国家的做法，形成了现行公务员制度。《公务员法》第七十五条规定：公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。第七十六条规定：公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。第七十七条规定：国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。第七十八条规定：任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。第七十九条规定：公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。有人把《公务员法》确立的公务员退休制度与企业退休制度相比较称之为双轨制，但是我国公务员这种退休制度并非中国独有。
　　四、对公务员的法律监督。为了防止国家公务员利用职务依权谋私，贪污受贿，西方各国不仅颁布了《公务员法》，对公务员的职权范围、工作程序、权利义务和工作效率等作出了明确规定，而且还建立了相应的行政诉讼制度，实行有效的监督。西方资本主义国家的行政诉讼制度主要有两种：一是分离制。即设立行政法院，专门负责承办行政诉讼案件；二是合并制。即行政案件与其他案件一样，均由普通法院审理。
　　大陆法系国家一般都设立了行政法院处理行政案件。如法国是建立行政法院最早的国家，1799年拿破仑一世时，在中央设立了行政法院，依法对公务员进行监督。现在已形成了最高行政法院、各地行政裁判所或专门行政法庭组成的行政审判系统，最高行政法院既是法律和行政管理措施的咨询机关，又是行政诉讼案件的终审法院。联邦德国受法国的影响，于1906年1月21日颁布了《联邦行政法院法》，并规定了行政法院独立于司法系统，设柏林联邦最高行政法院、州高级行政法院、地方行政法院三级。各级行政法院都是相应国家行政机关的一部分，行政法官属于国家行政人员，由国家行政机关任免。但是，行政法院的地位高于一般行政部门，并有独立审判权。
　　英美法系国家与法国等大陆法系国家不同，一般不设专门的行政法院，行政案件由普通法院管辖。但20世纪以后，这种情形有所改变。随着资本主义国家政治、经济和科学技术的发展，社会矛盾更加突出，在这种情况下，为了缓和社会矛盾，西方各国的行政裁判机构有了迅速的发展。如英国在1983年以前就建立了2000多个行政裁判所。美国目前已经建立了不少行政裁判机构，如国家劳工关系局等。这些行政裁判机构主要处理行政争议和纠纷。
　　总之，资本主义国家的公务员制度，具有鲜明的社会形态特色。但是，他的一些先进的管理经验和方法，还是值得我们认真研究和借鉴的。
对我国监狱罪犯人权问题的思考

孙继国


内容提要：保护罪犯人权是监狱工作法制化的必然要求，是丰富依法治国内涵、提升社会主义法制理念、应对国际人权斗争的客观需要。目前，我国在罪犯人权保障方面做了很多工作，并取得了很大成就。但不可否认，在罪犯人权保障问题上还存在一些不容忽视的问题，有的问题甚至还很严重。认真研究、分析我国监狱罪犯人权保障方面存在的问题，制定相应对策，对于提升我国监狱罪犯人权保障的质量与水平，在政治上和监狱建设的实践中具有十分重要的理论价值和实践意义。

　　人权是宪制国家制度下公民的一项基本权利；而罪犯人权则是公民人权的一个特殊内容，是其特定条件下形成的一种特殊表现形式及表达方式。保护罪犯人权是监狱工作法制化的必然要求，是提升社会主义法制理念、适应国际人权发展形势以及对应国际人权斗争的客观需要。它不仅符合当今世界的行刑趋势，有利于降低刑罚的负面影响，实现刑罚目的，而且更有利于提高监狱人民警察严格执法、依法办事的自觉性，树立我国监狱的良好形象。


一、我国在监狱罪犯人权保障方面取得的主要成绩

　　罪犯人权是人权的一个特殊内容，它是指具有罪犯身份的人所应当享有的权利，其内容主要包括未被法律剥夺和限制的利益、提出未被法律剥夺和限制的主张。在刑罚实践中，罪犯人权有广义和狭义两个层次的含义。广义的罪犯人权是指所有具有罪犯身份的人所应当享有的权利，而狭义的罪犯人权是指被判处自由刑并在监狱中服刑的罪犯所应当享有的权利。在我国，监狱服刑是自由刑最典型的执行方式，这种方式适用率高，执行情况复杂，因而它所涉及的罪犯人权问题便成了刑罚制度中的一个焦点、难点和热点，倍受社会关注。

　　罪犯的人权源自《宪法》。十届全国人大第二次会议通过的宪法修正案将“国家尊重和保障人权”文明法治理念明确地写进了宪法。宪法的这一内容为尊重和保障罪犯的人权奠定了坚实的法治基础。对罪犯实行人权保障是我国政府的传统主张和基本做法，司法系统特别是监狱为此进行了长期的探索和实践，形成了具有中国特色的监狱罪犯人权保障机制，其成果集中表现在《中华人民共和国监狱法》中。《监狱法》明确规定：“罪犯的人格不受侮辱、其人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或限制的权利不受侵犯”。这一规定，一方面明确了监狱对罪犯权利保障的责任，另一方面也界定了罪犯在监狱服刑期间享受的权利范围。从目前我国监狱的行刑实践看，《监狱法》所规定的这些基本权利都在一定程度上和一定范围内得到了展开，一般情况下罪犯已享了生命权、健康权、人格不受侮辱权、娱乐权、财产权、婚姻家庭权、宗教信仰权、未被剥夺的选举权、通信权、会见权、申诉权、辩护权、控告检举权、受教权、批评建议权、立功受奖权、刑事减刑假释与保外就医权、劳动权、劳动保护和报酬权等基本权利。其中，对生命的敬畏和人格的尊重是罪犯人权的核心。对于这个问题，无论是我国法律还是行刑实践都是十分明确的。

　　据有关权威部门的调查结论显示，我国监狱在罪犯人权保障方面已经取得了巨大成绩。在罪犯人权保障问题上，总的发展态势正呈现出一种不断文明与进步、不断改进与完善、不断人性化与人本化的良好趋势。具体表现在以下方面：

（一）在罪犯人身权利方面

　　第一，高度重视对罪犯生命、人身安全的保障。据统计，我国罪犯的死亡率，只相当于我国社会人口死亡率的50.85%，其中非正常死亡只占死亡罪犯总数的17.66%。相关调查还显示，在不仅罪犯的死亡率呈逐年下降的趋势，尤其在罪犯自杀、其他罪犯行凶致死、民警违纪致死等方面，更是呈大幅下降态势。
　　
　　第二，正常生活的权利得到基本保证。据罪犯调查材料反映出，他（她）们中的绝大部分人都对监狱提供的饮食、饮水、居住、被服以及零用钱等方面的供应或服务感到较为满意，不满意的人数不足10%，只有饮水一项的不满意率较高，达到了18.4%。

　　第三，罪犯维持身心健康的权利得到充分保障。监狱系统已经形成了由省中心医院、监狱医院和监区及分监区医务室组成的三级医疗卫生网络，其中罪犯床位占比56%以上。无论是卫生技术人员的配置还是罪犯就诊次数，均大大高于全国居民的平均水平，分别达到每千人11.38人（全国居民每千人为6.12人）、每万人8.73次（全国居民每万人为1.9次）。另外，监狱对患有疑难病症的罪犯，均邀请社会上的医学专家诊治；对患有严重疾病的罪犯，依法实行监外执行。调查显示，86.2%的罪犯反映他们在监狱生病时能得到及时治疗；将近80%的罪犯反映自己生病时监狱在伙食、劳动和休息等方面能够给予照顾。
第四，罪犯的人格受到尊重和保护。调查显示，有92.1%的监狱民警回答说在最近半年里本监狱没有发生过民警刁难、歧视或侮辱罪犯人格的事情，只有6.6%的民警回答说在最近半年里监狱发生此类事情1~2起。对罪犯的问卷调查也印证了上述回答：有92.5%的罪犯回答说在最近半年里监狱没有发生过民警体罚、虐待、殴打罪犯的事情，只有6.1%的罪犯回答说在最近半年里监狱发生过1~2起此类事情。

（二）在罪犯教育和文化娱乐权利方面

　　第一，相关调查显示，有99%的罪犯接受了思想教育。这一措施使我国的重新犯罪率一直保持在6~8%的较低水平上。

　　第二，有93.5%的罪犯接受了文化教育。经过教育安排的文化教育，罪犯的脱盲率达到67.7%；达到小学或初中毕业水平的罪犯占比38.4%。

　　第三，有65.1%的罪犯接受了职业技术培训。在职业技术培训上获得提高的罪犯占比64.3%，其中不少罪犯还获得了不同等级的技术证书。
没有接受上述教育在犯罪，要么属于老弱病残，要么因为自己是文盲且年龄较大（50岁以上）。

　　第四，有94.8%的罪犯参加过各种文化活动；有61.5％的罪犯参加过文体活动；一周内，看电视1次的罪犯为94.8%、2~3次的罪犯为45.6%、6次以上的犯罪为8.4%；一年内，看电影1场的罪犯为62.6%，6场以上的罪犯为25.5%。

（三）在罪犯劳动及劳动保障权利方面

　　第一，监狱基本保障了罪犯在劳动过程中获得安全与健康、拥有必要劳动条件、预防伤亡事故和职业病危害、承受适当劳动强度等方面的权利。调查显示，罪犯认为劳动强度很大的占比10.4%、认为劳动强度不很大的占比89.6%。

　　第二，监狱主要以实物形式给罪犯支付适量的劳动报酬，同时辅之以零用钱、奖金、技术津贴等方式。在对罪犯关于“超额完成劳动任务能否获得一定的奖金”这一问题时，有61.8%的罪犯给予了肯定回答。

　　第三，休息权利保障上，劳动时间日均8小时以下的罪犯占比71.2%、9~10小时的占比22.3%、11小时以上的罪犯占比6%；每周休息1~2天的罪犯占比80.4%；法定节假日能够得到休息的罪犯占比75.8%，回答不能得到休息的仅占2.8%；提问“生病能否得到伙食、劳动或休息方面的照顾”时，有78.1%的罪犯给予了肯定回答。

（四）在罪犯会见、通迅、诉讼等权利方面

　　第一，罪犯半个月接见1次的占比8%、1个月的占比43%、1个半月的占比3.5%、2个月的占比13.8%、3个月及以上的占比20.1%。罪犯在接见时能够接收到亲友物品的占比97.5%、少量钱财的占比98.7%。