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建设部


关于报送贯彻“全国建设系统宣传贯彻《建设工程安全生产管理条例》电视电话会议”情况的通知



建质安函[2003]61号

各省、自治区建设厅，直辖市建委，江苏省、山东省建管局，新疆生产建设兵团建设局：

　　12月12日，我部召开了全国建设系统宣传贯彻《建设工程安全生产管理条例》电视电话会议。会议传达了国务院副总理曾培炎同志的批示，要求各级政府和有关部门一定要按照“三个代表”重要思想的要求，本着对人民生命财产高度负责的精神，全面贯彻《条例》，严格管理，明确责任，加强监督，确保质量，切实保障施工人员安全，维护广大用户权益。元旦春节之前，要对所有在建工程和市政设施进行一次专项检查，排除各种隐患，努力使建设工程安全生产工作取得明显成效。汪光焘部长在会议上做了重要报告，阐述了《条例》出台的重要意义、《条例》的主要内容和精神实质，部署安排了下一步建设工程安全生产的重点工作。

　　希望各地认真学习和传达本次会议精神，研究切实可行措施，加强建设工程安全生产工作。请各地将贯彻落实曾培炎副总理批示和汪光焘部长讲话精神、下一步拟采取的加强建设工程安全生产的具体工作措施，于12月25日之前报我部工程质量安全监督与行业发展司，我司将及时汇总上报国务院。

　　联系人：张　强

　　联系电话：010-68393920　　传真：010-68394101

　　E-mail:zhangqiang@mail.cin.gov.cn

建设部工程质量安全监督与行业发展司
二○○三年十二月十五日


和谐主义诉讼模式下“民事调解”规则随想

梁栋杰

一、法院调解：一个不断发展的概念
“调解”的字面含义是：劝说双方消除纠纷 。它与裁判、仲裁一并构成纠纷解决的方式。国外称其为“东方经验（Chinese experience）”，并已接纳而广泛发展运用它。早在数千年前，调解就被人们作为一种纠纷的解决方式，可见它由来已久。正如最高人民法院院长肖扬所言：“调解是中国司法传统，已有数千年历史，一直是解决民间纠纷的主要渠道 。
一般意义上，可将调解分为诉讼调解和非诉讼调解两大类。诉讼调解就是法院调解，学界对它的理解为：一是指在法院审判人员的主持和协调下，各方当事人就所争议的民事权益进行协商的行为，或指经过协商达成协议的行为 。这里的调解被视为法院的一种审判行为。二是指在法院审判人员主持下，通过查明事实、分清责任，由各方当事人经过充分协商与让步，自愿达成权利与义务安排协议，以解决民事经济纠纷的一种诉讼方式 。这里的调解被视为一种诉讼方式。三是指在人民法院审判人员主持下，各方当事人自愿就各种权益争议平等协商，达成协议，并由法院监督执行，从而解决纠纷所进行的活动 。这里的调解被视为一种活动。从上述三种表述可见，其对诉讼调解的论述各有千秋，分别从不同角度体现了诉讼调解的特性。简单地说，诉讼调解就是人民法院主持下的诉讼行为、诉讼方式或诉讼活动。它是法官审判职权的延伸，是法官职权与当事人处分权的交汇点 。现代意义上的诉讼调解制度是指在第三方（人民法院）主持下，以国家法律、法规、规章和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解，进行协商，自愿达成协议，消除纷争的活动 。
我国的调解制度与当代世界各国发展起来的ADR（美国为主）解决纠纷机制相视，都是纠纷解决方式的一种机制。与诉讼调解相比，非诉讼调解历史悠久，可追溯到中国古代。在“和为贵”儒家思想的影响下，中国历代王朝都将调解作为一种纠纷解决的方式，以求社会平安和谐。古人云：“气死莫告状，饿死末做贼，怨可解而不可结。”等名言流传至今，体现了非诉讼调解在中国历史河流进程中的盛行与活跃。
非诉讼调解在形式上多样各异，主要有宗族（家族）调解、自发调解、新中国成立后的人民调解 、仲裁调解和行政调解 。抗日战争和解放战争时期，为了方便当时处于战争状态下人民群众诉讼，便于人民法院审理案件，边区政府在根据地设立了巡回法庭 。其中最具影响力的实属时任陕甘宁边区高等法院院长马锡五同志独创的“马锡五审判方式”。他本人不为陈规束缚，不被形式纠缠、不论乡间地头和树下炕头、有冤可以诉、有屈可以伸 。 他总结出“审理案件没有架子、没有官气、询问和气、耐心说服、不敷衍、不拖延、没有‘推事主义’和‘了事主义’作风”的审判理念 。这种理念就是“马锡五审判方式”的灵魂。1946年春，陕甘宁边区米脂中学秧歌队的快板剧《赞调解》就歌颂了该制度下实施调解方式解决纠纷的优越性。其一度流行很广 ：调解好，调解好，群众闹纠纷，法官找上门来调。省时、省钱、不跑路，省下时间把生产搞。有理摆在桌面上，法官给咱评公道。有错当众承认了，该怎么处理大家吵。十年纠纷一朝了，和和气气重归好…… 在审判活动中坚持了深入实地、依靠群众、调查研究、实事求是，巡回办案、就地解决、注重调解或调判结合的原则。“马锡五审判方式”是在长期审判实践中得以肯定的优良司法传统；充分体现了我党“一切为了人民、全心全意为人民服务”的宗旨。
新中国成立后的1950年，召开了全国司法工作会议，该会议的首要内容就是要求各级法院必须“始终注重调解工作”，将诉讼调解制度视为我国审判制度的一个必要组成部分 。1954年，我国颁布实施了《人民调解委员会暂行组织通则》，使得人民调解这种非诉讼调解制度化、法律化，与建国之前的宗族（家族）调解、自发调解相比，具有了合法化的内容。1989年国务院颁布了《人民调解委员会组织条例》，它是人民调解委员会调解民间纠纷的法律依据。我国《仲裁法》第52条规定了仲裁调解制度即仲裁庭在做出仲裁前，可以先行调解。当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解。调解不成的，应当及时做出判决。
现行《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》、《国家赔偿法》都明确规定了诉讼调解制度，要求人民法院在审判活动过程中对民事赔偿、行政赔偿、司法赔偿等涉及私权纠纷案件注重先行调解。2004年9月16日，最高人民法院做出法释[2004]12号《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》的司法解释，它规范了人民法院民事案件的调解工作，为及时解决纠纷，保障和方便当事人依法行使诉讼权利，节约司法资源提供了法律基础。
从古至今，我国已经运用调解方式处理了无数起民事案件，展现了中国人民对纠纷解决的聪明与智慧。诉讼调解大概经历了三个阶段 ：一是“调解为主”阶段（20世纪80年代以前），1958年毛泽东提出：“我们解决民事纠纷案件还是马青天那一套好，调查研究，调解为主，就地解决。”这“十二字”成为指导我国当时民事审判工作的方针即“十二字方针”，并将调解作为审判工作的必经程序加以运用。1964年，毛泽东同志又提出了“依靠群众办案的指导思想”，与“十二字方针”结合，发展为“依靠群众、调查研究，调解为主，就地解决。”的“十六字方针”。在这一阶段，人民法院的调解工作取得了显著成效，近八成的民事案件都是调解结案。于是最高人民法院根据毛泽东的指示，于1972年2月2日公布并实施了最高人民法院关于《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》，其主要内容之一就是：“处理民事案件应坚持调解为主。凡可以调解解决的，就不用判决，需要判决的，一般要先经过调解。处理离婚案件，必经过调解。调解要尽量就地进行。”。二是“着重调解”阶段（20世纪80年代—90年代），其最显著的表现是1982年颁布实施的第一部《民事诉讼法（试行）》，将民事案件审判“调解为主”的方针和原则改为“着重调解”原则，并取消了“调解”为民事审判的必经程序的规定。
二、国外调解制度概况
值得一提的是，法国、加拿大、韩国、美国、日本、匈牙利等都十分赏识和重视运用方式“调解”解决民事纠纷，甚至对调解制度专门立法予以确认和规范。如1790年法国在民事立法中就对调解制度予以规定，1806年，法国《民事诉讼法典》第一部第2编将调解作为专门立法内容予以规定。1974年，匈牙利颁布实施的《匈牙利人民共和国民事诉讼法》第127条规定：“在起诉之前，可以请求有管辖权的法院发传票来进行调解。 ”。加拿大将调解制度作为诉讼的前置程序并在诉讼法中明确加以规定，在加拿大，涉及到民商事的纠纷案件，调解率都非常之高，有时达到95%以上。韩国则制定专门的调停法规，即所谓的调停制度，对民事案件进行调停活动，从而解决民事纠纷。而美国的ADR，原来专指解决各种诉讼外纠纷的方式，现在已经发展为民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机智的总称。究其字面而言，指“替代性（或代替性、选择性）纠纷解决方式”，其实质为“审判外（诉讼外或判决外）纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等 。日本的《日本家事审判法》、《日本民事调停法》都专门规定了调解制度，体现了他们对调解工作的重视程度。
三、和谐主义诉讼模式下，民事调解遵循的规则
和谐主义诉讼模式的基本特征和要求应当是：以人为本，和谐诉讼；诉审协调，合而不同；诚信尽责，协同推进；援弱济困，实质平等；繁简得当，方便有效；调判相宜，胜败皆明；公正权威，案结事了；纵横规范，多元衔接；社会正义，回归和谐。
（一）调解法治规则：
调解法治规则包含的内容有：
一是自愿合法原则，人民法院对案件纠纷调解时，必须建立在当事人自愿且合法的基础上，不得违背当事人的意愿，不得违法调解。这里的合法内容应当包括：调解的启动合法，即必须是当事人提出，而不是法院依职权启动。双方当事人达成的协议内容合法，调解整个过程、方法合法。
二是事实清楚、分清是非原则，法院进行调解时，要查清案件纠纷事实，当事人的争议焦点，然后分清双方当事人各自的是非。坚决杜绝不查事实、不分是非，眉毛胡子一把抓，抱结案了事的态度调解。在这种情况下调解纠纷，对于不明事理或欠缺法律知识、行使诉讼权利失衡、行使诉讼权利对法官依赖性大的当事人来说，往往形成案件调处结果显失公正。
三是自主原则，即由当事人自主决定是否进行调解，是否同意各自达成的协议。这是当事人处分权利的具体行使。四是承诺原则，有人又称其为定期确定原则，即当事人就所争议的纠纷达成协议后，就协议内容必须在一定的期限内做出承诺的真实意思表示，或者法院允许给予当事人一定期限内反悔，过了该期限后，调解即具有法律效力。
四是调解的启动应当由双方当事人自愿申请提出，而不能由主审法官或合议庭依职权提起，否则会画蛇添足，造成法官侵犯当事人对诉讼权利的主张与处分权。在审判实践中，调解程序的启动一贯做法是，主审法官或合议庭告知双方当事人是否愿意调解后，征得当事人的态度，决定应否进行调解，但也有相当一部分案件是由当事人主动提出调解的。
（二）调解程序规则：
一是调解前置规则；
即人民法院受理案件后，将调解作为诉讼程序的必要组成部分，先行调解，该工作应当由立案庭组成‘调停庭（调解庭）’专职审判人员专门进行，当案件经过一次调解未达成协议的，立即转到业务庭，进入审理阶段。但必须是当事人自愿调解，否则，直接将案件转到业务庭。
二是庭中调解，庭后调解；
法庭审理中或审理完毕后，当事人都可以就双方纷争向法庭提出调解。
三是调解主持人应以合议庭为主，独任制为辅；
因案件纠纷而论，灵活、合理的利用合议庭或独任制审判资源。四是调解次数即期限，以一案三次为限；每次间隔最多不超过10日，调解期限最长不得超过30日。
四是调解方法与手段规则；
结合传统调解方式即背靠背调解、中介调解、冷调解和穷尽调解等，在合法前提下，灵活运用调解方式，解决矛盾纠纷。
五是调解监督与救济规则；
应当建立合法有效的调解监督制度，使得诉讼调解活动有相关的监督制约措施。调解本身具有不可上诉性，经双方当事人达成调解协议，并签收调解书后就生效，对法官违反程序性规定、侵犯当事人诉讼权利及违法调解行为，除当事人拒绝调解或拒绝签收调解书外，对调解活动中存在的这些违法行为无法实施监督。为确保诉讼调解活动的公正与效率，民诉法中应该制定相应的监督制约条款，具体监督的内容为：第一对违反自愿、合法原则行为的监督，第二对确保当事人依法、平等享受诉讼权利方面的监督；第三对法官公正、文明及办案效率方面的监督。通过程序性的规范和监督制约机制的完善，推动诉讼调解活动的发展。
另外，还要完善错案责任追究制度，对违法调解、强迫当事人调解、违反程序的调解等要追究承办法官的错案责任及其他法律责任，保证调解制度在司法实践中得到正确实施。要明确规定在诉讼调解中对违法行为的制裁。
法官在对案件的调解过程中时常会发现当事人在民事活动中存在违法行为，有的法官为求尽快结案，少惹麻烦，往往对当事人在民事活动中的违法行为不作处理。对在调解中发现当事人的违法行为，如偷逃国家税收、虚报注册资本投资或抽逃注册资金、违法经营等行为，应明确规定必须按权限向有关部门移送，由有关部门追究违法者的法律责任后，方可进行调解，防止执法不严给少数人有机可乘而侵害国家和社会公共利益。
六是建立‘参与式’调解的合作机制规则；
法院在调解案件的过程中，应该规定可以邀请人民陪审员、村委会工作人员、单位领导或同事等相关人员参与调解，充分利用社会资源化解民商事纠纷，增加调解的成功率。有的案件中当事人对法官提出的调解意见往往存在抵触情绪，邀请相关人员参加调解，可以缓和当事人的抵触情绪，有利于调解。
七是承诺规则即反悔期的确立；
给双方当事人设定相应的承诺反悔期，使得调解更具合法性，有效性，但是当庭能够履行权利义务的案件除外。经过审判实践，当事人的承诺反悔期宜确定在双方达成协议后5日内。
八是调判合一规则
‘调判合一’又称‘调审合一’，它包含以下意思：第一、法院对个案的调解和裁判遵循一个诉讼程序，在案件审理当中，先行调解，案件能调则调，当判则判。第二、案件的调解和审判互动，在审判中调解，在调解中审判，调解和审判不能分立存在。有人提出民事案件的调解和裁判应当分离开，调解走调解的程序，审判走审判的程序，实践看来，这种做法不可取，也没有其存在的价值和必要，这与我国调解制度源远流长并愈发完善之趋势是密切相关的。加之现代司法理念下，司法效率与公正的要求，如果将案件的调解与审判相分离独立运行，案件可能会走上漫长的诉讼程序之路，至少要比现行诉讼程序法定期间3个月或6个月更繁琐。因此，对个案的调解和审判应当相互结合，形成调审合一，而不是调审或调判分离。
九是‘三A’规则
‘三A’规则是英文‘Accept Case’、‘Appreciate Case’、‘Admire Case’三个词组的缩写，‘Accept Case’汉语的意思是接受案件，‘Appreciate Case’是重视案件的意思，‘Admire Case’是欣赏案件的意思。
案件主审法官在调解活动中，首先要‘Accept Case’接受案件，接受双方当事人的诉讼观点和理由，然后，辨明是非，保持中立，主持调解案件，杜绝持以推事主义或了事主义的态度对待案件纠纷的调解。其次，主审法官要‘Appreciate Case’重视案件纠纷，对案件持以‘司法为民’的理念和宗旨，不能摆法官的官威势态，高高在上，使得当事人靠近不得，要在审判活动中体现‘亲民、爱民、为民’的优良司法传统。古人云：哀敬折狱，如得其情，则哀矜而勿喜，就能说明这一点。第三、‘Admire Case’即欣赏乃品味、分析案件事实证据之意。法官通过对案件事实进行谨慎、细致的分析之后，要全盘考量，认真细致的对待，要注意当事人的言行，探求双方当事人争议纠纷的真正缘由。

注 释
载于《中国审判（试刊号）》（世界法律大会专刊），第10页，肖扬答记者问。
参见刘家兴主编：《民事诉讼法学教程》，北京大学出版社1994年版，第202页。
参见孙峰主编：《诉讼调解能力》，人民法院出版社2005年版第121页。
参见柴建国主编：《民商案件举证要点与调解技巧》，人民法院出版社2003年版，第3页。